对行政自由裁量权的滥用，一些学者都提出了法律控制：有从行政法治原则（行政合法原则、行政合理原则）角度阐述的；（注：毛光烈：《论行政合理原则对行政自由裁量权的控制》，载《汕头大学学报》（人文科学版），1999年第1期，第16页。）有从司法监督，行政程序法控制等角度论证的；（注：芮守胜：《论行政自由裁量权及其法律控制》，载《甘肃社会科学》，1998年第3期。）也有从行政程序法的某项原则的价值角度研究的；（注：傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，载《行政法学研究》（京）1998年第2期。）等等。可以说，对行政自由裁量权必须加以控制，在法学界已形成共识。笔者认为行政自由裁量权的行使，除了理所当然地遵循行政法治原则，接受司法监督外，在法律控制中，对如何突出行政程序控制的研究，应具有更加重要的意义。

　　二、行政程序在行政自由裁量权运行中的价值体现

　　如前所述，行政自由裁量权是行政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。正如英国法学家威廉·韦德所说，“在公法中没有不受约束的自由裁量权，……绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似信托，而不是无条件的授予。”（注：威廉·违德：《合理原则》，李相如译，载《法学译丛》1991年第6期。）同时，自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”（注：游振辉：《论行政执法中的自由裁量权》，载《中国法学》，1990年第4期。）行政自由裁量权的运行态势表明，行政自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”（注：越永行：《行政权力运行与行政程序），载《现代法学》1999年第20卷第3期，第8O页。）“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”（注：季卫东：《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。）这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。

　　要正确理解行政程序在行政自由裁量权运行中的价值体现，必须正确理解和把握行政程序的概念。迄今为止，对行政程序的内涵尚未有统一的说法。国内基本上有三种观点：一是以应松年教授为代表，认为行政程序贯穿行政行为（包括行政立法、行政执法和行政司法）的全过程，包括事先、事中应遵循的程序及事后的补救程序（行政诉讼及其中的一部分）。（注：应松年：《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社，1992年版，第221页。）二是认为行政程序即行政诉讼程序，“程序法为诉讼活动所专有。”（注：王连昌：《行政法学》，中国政法大学出版社，1994年版第18页。）三是认为行政程序是行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总和，这是国内较一致的看法。在国外也有三种说法：一是认为行政程序就是行政诉讼程序，把行政程序等同于行政诉讼程序。二是认为行政程序包括行政行为程序和行政救济程序。三是认为行政程序是行政机关行使行政权所遵循的法定程序。（注：张晓光：《现代行政程序价值的透视》，载1998年《浙江省委党校学报》。）从中可以看出，国内较一致的行政程序概念的内涵外延与国外的第三种观点相近似。笔者认为，第三种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政自由裁量中的价值体现。

　　行政程序在行政自由裁量中的价值体现主要表现在：

　　1.行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序顺序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力客体的义务，以防止行政主体滥用行政自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。

　　2.行政程序是保障相对人权利的关键。行政程序不仅对控制行政主体滥用行政自由裁量权起作用，而且也为行政相对人判断权利是否

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