| 善治理论与中国地方治理 |
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| 作者：佚名 文章来源：不详 点击数： 更新时间：2007-4-8 1:54:34 |
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地方经济社会组织团体逐步拥有自己的自由活动空间，有了相对独立的身份与地位。如此一来，中国的政治体制及作为其运作基础的社会结构也在发生深刻变化：一方面，这些以市场为导向的新兴力量会要求新的规则和制度结构，以保护和扩展自己的利益；他们逐步形成独立的存在空间和力量，为民主政治秩序的基础提供了可能。另一方面，在地方决策中，这些力量的存在可能使公共政策的制定和执行模式发生了基本变化，由互动的相互调整的模式取代单向的、垂直命令式模式。
然而，经济增长和社会结构变迁并不意味着中国具备了善治的基本条件。从一定意义上讲，“善治”理论是一种扩展性概念。它不仅意味着治理主体和治理范围的扩大，治理方式和手段的多元化，它也表明一种价值取向上的变化或者说治理理念上的变化。因为它内含着对“权力归属政府”的假定的否定或者说质疑。因为“善治”作为对国家失效和市场失效的补充的一种治理机制，是在政府与市民社会间相互合作达成共识的一种状态。其中体现的参与与合作不是一般的民主机制理念中所包含的以政府为主导的、对社会多样性成分的吸纳、接收，而毋宁是平行的、各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式。这里体现的哲学理据有点类似于哈贝马斯的公共领域概念。即，各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商、对话与合作，在公开、公正、平等、开放的原则下参与和管理公共事务，以期达成共识。[9]换言之，它要求各个主体性力量的成长与自主，特别是要求市民社会(civil society)的出现。[10]“没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”[11]然而，在现当代的中国，市民社会的发育与成熟与否是受到质疑的。
20世纪90年代初，邓正来和景跃进最早把西方的市民社会理论系统的引入到中国的知识界中。然而就他们对此理论的引介而言，也只是从西方本土化的内在规定性以及中国引进此概念的学理资源意义角度以及国家和市民社会在未来的发展中如何实现二者的良性互动进行的梳理、论证和展望，[12]至于此理论在中国语境下的具体量化分析、追寻并对应和观照中国的现实，则并不在他们的讨论之列或者说议论较少。这在一定程度上反映了中国市民社会力量的有限和不成熟状态。从这一角度讲，中国在实现地方治理过程中，是否已在朝向“善治”化过程发展，是否是有意识的将其作为政府失效和市场失灵的一种补充机制是可疑的。
不仅在于中国市民社会的不成熟，按照善治的标准，中国的地方治理或自治的阻力和困难还来自于国家与社会关系演化过程及现状。在现代中国，国家与社会分权的路向不同于西方。在西方，其分权首先是国家政府与社会间的分权，表现为一部分政治权力向非政治权力转化，弱化政权而加强民权。通过这种分权，政府与社会相分离，政府站在市场之外，对市场经济的发展提供服务和作出一定的规范(这种模式缘于社会对国家、政府强制性权力的警惕和戒心，在西方政治哲学的发展传统中就有这样的自觉意识)。随着市场失灵的出现，国家被框定在“合理干预”范围内，这样就出现再次分权——政府内部分配权力问题。即，在纵向上中央权力向地方的下放；横向上权力在每一个层级、职能部门的分享。这种分权的结果是形成相对分化的权力主体和独立的自组织身份，为各个行为主体参与公共事务提供社会基础和权威基础。[13]
但是，中国与西方的进路不同，中国的分权过程没有先社会同国家分权，后政府内部分权的过程，毋宁说中国的分权过程是两个分权过程的同时进行或者说是一个彼此拉动的过程。在中国的现当代，没有经历一个社会与国家、政府相分离、形成自主化的阶段或过程。社会在一开始就是融入国家的。甚至本就是一个社会不断被政治化的过程——广泛而高度的社会动员、长期存在的单位体制，即为明证。相对于国家、政府的独立社会或者说民间力量就没有成长的空间和机会。因而，在公共事务上政府主导就成为理所当然、不言而喻的了。要参与社会活动或公共事务，就必须通过进入体制内系统，以政府身份或代表来进行，正如古德曼所提到的，“企业的所有者一般都要与地方政府建立日益繁密的合作关系……他们被当作模范企业家而大肆宣传，经常被选为省人大代表和全国人大代表。毫无疑问，这可以看成是以其他形式成为党国的一员。”[14]在中国，随着市场的发育成长，建构一个公共空间的意义和可能性日益突出，中国迫切需要一个自主的健全的社会，与国家形成适度平衡和建设性互动关系的社会。罗伯特·达尔指出：多重独立的社会组织的存在，可以直接促进社会主体的自主性和自觉性，从而形成一种相互约束又相互和谐的社会控制体系，抑制国家权力的扩张和腐败。[15]显然，在中国，作出“多重独立的社会组织的存在”这样一种情状的判断是要大打折扣的。从而，治理理论更进一步失去了依存的条件与土壤。
另外，就中央与地方关系而言，在中国形成了延续三十年之久的中央高度集权、地方缺乏必要的自主权和独立权的一体化格局。改革二十年，虽然出现了一定程度的经济性分权与行政性分权，中央与地方关系也有了一定程度的松动和改观；但另一方面，由于此间的分权是在体制外围进行的，中央下放给企业的许多权力被地方截留，“分权化的改革客观上把高度统一的政治经济一体化分解成许多分散的政治经济一体化”。[16]即而言之，这样的分权仍然是在高度一体化的社会体制框架内进行，政治经济一体化的局面没有发生根本改变。因而，整个社会表现为在每一个层级上和每一个部门都存在着各自的权力中心，就像一块块积木，形成排他性的封闭性格局。中央与地方的分权的结果不是彼此的分工合作、行政效率的提高，反而是权力的分散。这样的结果自然不是地方分权，而是地方保护主义；地方治理也就成了诸侯鼎立了。
三
在现当代的中国，就学术研究和探讨而言，在引介西方理论和与中国的现上一页 [1] [2] [3] 下一页
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