不管是行政指导的指令化引起政府失灵，还是管理目标的自利化引起政府失灵，两者都在不同程度上涉及到了政府对于农村经济发展应当充当什么样的角色的问题，也就是“农村政治发展问题”（党国英，2000）。

农村政治发展问题的实质是政府在对待农村问题上，是由政府来指导发展，还是由农民自主发展，也就是说农村的发展权是掌握在政府手里，还是掌握在农民手里。理论界对于政企问题谈得很多，同时也认同政企必须分开，但是对于农村中乡镇政府与农业的关系（以下简称“政农关系”）却很少涉及，似乎“政农关系”已经很清楚了，好像只有按家庭联产承包责任制（现改称为“家庭承包制”）办就行了。其实，“政农关系”并未真正解决。由于理论上缺少对“政农关系”的全面的权威性的阐述，在对待“政农关系”上，作为拥有行政权力的政府在“政农关系”上具有优益性，他们往往把农村的发展权片面地理解为“政府发展权”，并滥用这种权力，把农村变成了乡镇政府的“农场”。乡镇政府直接组织经济的动力和措施大大加强，政府干预农村经济的力量非常强大，在“调整农村经济结构”的口号下，乡镇政府大力推行小圈子内的“小计划经济”。农民的生产经营自主权难以得到保证，个别农民自觉抵制这种行为，但对于拥有行政权力的乡镇政府来说，往往力不从心，有时还会被乡镇政府穿小鞋（比如在承包土地或承包其他生产资料时被剥夺承包权）。个别地方农民由于反对乡镇政府的农场化，遭到专政工具的制裁，有的农民甚至遭到枪杀（如海南一农民由于不愿出让承包地，被一副镇长下令当街枪杀）。 乡镇政府农场化受害的是农民，因为在这种农场化过程中，政府是不承担任何风险的，农场化经营中出现的风险全部由农民承担。有了风险，农民可能会倾家荡产，很快贫困下去，而政府却旱涝保收。有了成绩，政府就来摘果“据实收取”各种税费。正是由于乡镇政府这种农场化管理，许多农民背井离乡到城里去找活路，有的农民干脆就让土地抛荒，增长农民收入也就无从谈起了。

二、 影响农民收入增长的体制性障碍之二：市场失灵

虽然市场机制在资源配置中起基础性作用，但是市场有其自身所固有的矛盾无法克服，这就是经济学中所说的“市场失灵”，市场失灵既可由市场本身不足引起（如垄断和外部经济效果），也可由市场经济体制的不完善引起。对于处于自然经济占据很重要地位而商品经济刚刚起步的中国农村来说，市场失灵的程度是很深的。

1．市场失灵的表现之一：农业收入的有限性

根据国家统计局统计数字显示：1978—1984年，我国农民人均纯收入增长平均为13.4％，为增长速度最快年份；1994—1996年，年均增收300元，为数额最高年份。自1996年我国农民人均纯收入在取得比上年增长９％的增幅后，便进入了急转直下的阶段；1997年农村居民人均纯收入仅比上年增长4.6％，增速比上年下降了4.4个百分点；1998年农民人均纯收入增长4.3％，增速又比上年下降0.3个百分点；1999年增速又回落到3.8％；[②] 2000年增速进一步降至1.9%。[③]至2001年农民收长才缓步增长到4%。（沈路涛，2002）农民收入中的主体部分是农业收入，农业收入占农民收入比重的52%。1978年—1984年农民收入增长最快的原因是当时市场上粮食短缺，而改革解放了农民，粮食产量大增，因而农民收入也就增加了。1994—1996年农民收入增收额最大，主要得益于政府的采用保护价格收购，由政府的强制力量引起农产价格增长，实现农民收入的增加。2001年农民收入缓步增长的一个重要原因是费改税后，农民负担减少20%以上。但是，随着农村改革的进一步深入，靠政策推动收入增长的空间越来越小了。随着市场经济体制的逐步建立，农民收入必然靠市场来调节。

可是，在我国现阶段，市场调节农民收入的空间已很少。因为我国是一个农业大国，80%以上的人口是农民，70%以上的人口从事农业生产。农产品的自给率特别高，70%以上的农产品由农民自己消费，农产品的商品率不到30%。农产品的价格下降，农民收入减少，按一般的市场规律，市场将引导农民将生产资料转移到有利可图的产业，实现资源的优化。在中国，市场的这种调节作用是不可能实现的，中国的农民不可能一个个都不生产粮食、不搞农业生产，中国农业生产的转移和中国农业人口的转移面临着一道道难关，能转移的只有少数。在市场的调节下，中国农民“适应”的方法是不让产品走向市场。卖粮难，农民就会不卖，对付增产不增收的方法是不卖粮，减少农产的商品率。农民退出市场，加剧了农业的自然经济程度，市场的调节功能进一步萎缩。农民增收的可能性也就随之减少。

而且，随着加入WTO的进程深入，国外大量的价廉物美的农产品将会进一步进入我国市场，进一步冲击农业生产，农产品价格上涨空间更小了，市场调节农业的功能还会减小。在WTO规则下，对粮食实行保护价格收购的政策也无法继续实行，农民收入增长令人担忧。

2．市场失灵的表现之二：“抓大放小”的片面性

“抓大放小”政策是政府针对国有大中企业改革提出的改革理论和措施，这一政策对于国有大型企业脱困起到了很好的作用，为我国的大型国有企业发展、增强竞争力奠定了基础。但是，这一政策对于中小企业，特别是农村乡镇企业冲击很大，显示了“抓大放小”政策的片面性。这一个政策放在全国政治、经济的全面改革大环境中来看，影响面很大，特别是对农村小城镇化和农民人口的非农化产生深刻影响。 从市场调节的角度来看，“任何经济实体的不断扩大，收入（或利润）的持续增长，都有赖于生产规模的不断扩大，工业企业是这样，

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