| 南京国民政府乡村自治制度述论 |
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| 作者：佚名 文章来源：不详 点击数： 更新时间：2007-4-8 3:03:48 |
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倾向，指明了乡村自治的民权主义方向，这是应该予以肯定的。
三、实施与转捩
南京国民政府颁布的上述乡村自治制度，反映了其改良和划一乡村组织，推动乡村社会由传统向现代转型的诉求。但受乡村社会政治、经济、文化等诸多因素的制约（注：参见拙文《略论民国乡村自治的社会制约因素》，《贵州社会科学》2001年第3期。），其实践结果与制度精神之间出现了巨大的反差。国民政府的有关法令制度在地方流于形式，即使在河北定县、广东中山这些各方面条件公认较好的县份都未能幸免。
定县是近代乡村自治的发源之地。20年代中期，中华平民教育会选择定县为实验县，大力开展平民教育，改良人民生活，使定县成为全国的教育先进县。在南京国民政府《县组织法》和《乡镇自治施行法》颁布后，河北省制定了《河北省各县乡自治总纲及纲要表》，以为推进乡村自治的指南。1930年，定县县政府据此将全县分成6区，编为310乡。（注：河北省民政厅根据本省省情，通令各乡村地方一律编乡，未设镇制。）随后，全县依法进行了乡长副等乡村自治人员的选举，建立了乡村自治机关。
据河北省县政建设研究院1934年调查，定县除几个特殊的乡村因有特殊的人力来指导帮助，有少许规模外，一般的乡村因不了解自治的意义，不感觉自治的需要，一切事业很少有进行的表现。全县的乡村自治体普遍缺乏主动性，对县区交办之事往往因循敷衍，搪寒应付。“县区叫干什么事，他们（乡长——引注者）就干什么事，县区叫他们怎样组织，他们就怎样去组织，能应付的事情就敷衍了事，有什么组织，他们照样挂上了一块招牌，就算完事了”[8](P30)。乡村自治人员虽由选举产生，但存在两大弊病：一是选举人对被选举人的能力绝不注意，以致各乡的乡长副，不识字的有之，庸愚不堪的有之。自身没有自治能力，“更不知自治是什么一回事，叫他膺一乡之长，于自治事业，那里能够发展？”[8](P33)二是乡长表面上是由民众普选，但民众根本就不明白选举的意义，没有选举的兴趣，甚至连选举字也不会写，易于被人操纵，以致出现了豪绅把持的现象。因此，定县乡村普选的制度，似乎是实行了，然而其结果不过是一种虚应的故事。所谓乡监察委员也形同虚设，他们根本没做监督财政或纠举乡长副违法失职的事情。
定县在实行乡村自治的过程中，普遍出现了自治机关行政化的现象。河北县政建设研究院就此指出：乡村自治机关“本为民众自身集合的处所，为谋本身的福利而设立，但其结果，变成了一种下级行政机关，负传达公文和征发的任务。于本身所负的责任，几乎渺然不相关涉。所以猛一去看，各区和有些乡村进行的步骤，如组织方面和实施方面，好像甚合法令的规定。可是深一层去看，却没有多少实际的活动”[8](P24-25)。
中山县为孙中山的故乡。1929年2月，国民政府根据中央政治会议决议，确定中山县为模范县，并颁布《中山县训政实施委员会组织大纲》。10月，正式成立中山县自治筹备处，将全县划分为9个自治区，委任各区自治筹备处主任，同时由各区指导乡、镇设立乡事委员会百余个。
中山县推行乡村自治伊始就顿失人民信仰。一些区筹备处主任为了解决经费问题，呈准县政府征收各种附加费、特别捐。“苛细杂夹，名目繁多，徒使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。虽然有些区筹备处得了这项特别收入，除了应支几个职员的薪俸和开销一些办公费，此外均未能切切实实的做事，致令到自治施行程序所规定的半年完成筹备的自治方案，只成了所谓‘官样文章’”[9]。至1930年3月，中山县撤消自治筹备处，将所有自治工作划归县政府第二科办理。4月，又撤销乡事委员会，成立区公所，并在各乡镇设乡镇公所筹备处265个。中山县的村治没有取得什么良好的成绩，其“离‘自治’两字，尚在百千里之遥”[9]。
定县、中山县在当时均有模范县之誉，其乡村自治的实际办理情况尚且如此，它县更可想见。1932年10月内政部在第二次全国内政会议上指出，各地地方自治能够达到预期成绩者百不见一，即使办理较优的省市，其“自治机关组织完成之后，自治之事业，已难进行，人民之信仰，亦未增加。盖所谓地方自治机关，本为民众自身集合之所，以谋本身之福利。而结果乃纯变为下级行政机关，负传达公文及征发之任，于本身之责任，几于渺不相涉，故有时观其步骤虽甚合，考其实质则全非。驯至人民因办理自治而负担日重，怨望日增。长此以往，不独有背本党训政建国的初衷，实为国家前途莫大的隐患”[10](P24-25)。会议决定对现有自治法规进行实质性修改。
值得注意的是，蒋介石在这次会议上提出了《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，推销其在江西、安徽、湖北、河南四省废自治行保甲的经验。会后，陕西、福建、浙江等省纷纷改行保甲。至1934年10月，中央政治会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前办理。”[11](P263)于是保甲制度迅速在全国大部分省份确立起来。
保甲制度是自治制度的对立物。时人指出：保甲的功用是安定社会秩序，自治则是地方人民参政的阶梯，是整个地方政府体制上的变革；保甲是辅佐官治的制度，保甲人员虽然由户长甲长推选，但最后选委大权操在政府之手，自治则是整个宪政系统中的基层组织，一切自治人员均由人民公选。[12]内政部承认，“保甲制度之本身，与现行自治制度，不无抵触”[11](P263)。为解决保甲与自治之间的矛盾，内政部建议将保甲与自治融为一体，即以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。1936年5月，行政院长蒋介石主持召开全国地方高级行政人员会议，通过了关于融保甲于自治中的地方自治议案。三个月后，中央政治会议据此通过了厘定法规原则，正式决定容纳保甲于自治之中，乡镇的编制为保甲。
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