天保工程实施以来，累计计划投资19922.4万元，其中国债资金投资11644万元，财政专项资金投资8278.4万元。实际投资到位15459.9万元，总体资金到位率77.6%，其中中央投资到位15393.8万元，到位率96.3%，地方配套资金到位66.1万元，到位率9.6%。

　　国债资金主要用于公益林建设、种苗工程、森林防火累计支出7904.8万元，其中用于公益林建设6018.8万元（飞播造林4794.8万元，封山育林1224万元），种苗1517万元，森林防火219万元，科技支撑150万元。

　　财政专项资金主要用于森林管护、职工养老保险补助、一次性安置补助、政社性支出补助，累计支出5043.5万元，其中用于森林管护2193.7万元，职工养老保险补助826.3万元，一次性安置410.1万元，政策性支出补助1613.4万元。

　　2、存在问题

　　2.1木材产量调减影响

　　2000年以后全面停止了天然林的商品性采伐，天然林面积由1999年的19843公顷增加到2003年的34788公顷，人工林采伐受到限额，人工林面积由1999年79157公顷增加到2003年的86142公顷。从2000年以后，天然林禁伐、人工林限伐造成直接减收达166万元。因此，地方财政、林场、职工及部分农牧民收入受到一定影响。

　　2.2就业问题

　　工程区国有林场（圃、所）在实施天保工程的过程中，原有的开垦耕地归还为林业用地，而林场的经营面积小，公益林建设任务容量不大，原靠耕种生存的职工无就业岗位，出现了就业困难和部分职工重新落入贫困的现象。

　　2.3森林病虫鼠害防治和森林管护经费不足。天保工程建设没有森林病虫害防治经费，全市每年森林病虫害成灾面积平均达6461公顷以上，往往“因不能及时防治，影响资源增长。另外，森林管护面积不断增加，人均管护面积已由原来的5700亩/人上升到2004年的9293亩/人，原有的管护费用已不能满足对所有森林资源得到管护的需要，需在工程建设中增加森林病虫鼠害防治及管护经费。

　　2.4工程管理存在不足

　　工程建设计划下达时间晚，延误造林最佳季节，影响建设成效；旗县区的工程建设任务不按实施方案下达，每年变化，使旗县区在公益林建设时往往出现等待和盲目施工的现象。地方配套资金落实不到位。天保工程方案中规定，工程所需资金由地方配套20%，但地方财力有限，配套资金难以落实，林业主管部门管理经费严重不足，一定程度上影响工程的顺利实施。

　　2.5政策问题

　　2.5.1天保工程公益林建设分飞播造林和封山育林两种方式，单对巴彦淖尔市来讲，只能达到局部改善的目的。一是巴彦淖尔市适宜飞播并能够成林的树种极少，所以应当把公益林建设定位于植被建设；二是飞播造林是小范围内的植被建设；三是生态建设应用近自然林业原理，靠自然恢复为主。所以建议用于飞播造林和封山育林的经费可以用于生态移民安置，形成大范围的无人区，植被自然恢复。

　　2.5.2工程区实行分类经营，适当放宽人工商品林的采伐。按照分类经营界定标准，划清商品林、公益林界线。对人工商品林采伐纳入市场化管理，由市场进行调节。农民自用材采伐、管理要放宽，仅作宏观调控和政策引导。

　　3、政策建议

　　3.1调整林业产业结构，发展后续产业。天保工程及林业重点工程的实施，使我市的森林面积大幅度增加，但工程区的后续产业发展滞后。地方政府应根据各地的实际情况拿出切实可行的项目方案，建议国家在林业项目后续产业项目建设上给予大力支持，扶持项目启动。

　　3.2在林木采伐管理上，建议国家调整森林采伐限额政策，使该采的林木及时采伐，来提高群众造林积极性，并增加农牧民的经济收入。

　　3.3我市经济困难，地方配套资金不能到位，影响工程任务完成，建议国家降低地方配套比例。

　　3.4建议增设森林病虫鼠害防治费，确保森林资源健康有序发展。

　　3.5需要强化工程管理措施

　　为了实施好林业重点工程，国家提出了“严管林，慎用钱，质为先”的工作要求，一是强化了森林资源管理，严格执行上级部门批复的森林采伐限额，坚决打击乱砍、滥伐超限额采伐等违法犯罪行为；二是强化工程资金管理，严格做到专款专用，确保工程资金安全有效地运行。三是强化工程质量管理，严格执行项目法人制、监理制、合同制，实行全面质量管理。

　　3.6实行工程运行机制创新

　　抓好林业重点工程建设质量，除了要完善制度，强化工程管理外，更重要的是机制创新，充分调动经营者的积极性，用经济杠杆来启动经营者搞好造林质量和后期管理。同时，抓好非公有制林业的发展，鼓励股份制，个人、企事业单位、公司、甚至行政机关的干部职工以个人身份去承包项目建设任务，大力鼓励、扶持经营大户的发展。

　　实行市场化运作，法制化管理。各项任务的落实要采用招投标制，做到公开、公正、公平。积极拍卖“四荒”，鼓励经营者投资造林。抓好造林地的有偿流转。通过造林地的有偿流转，解决经营者与土地所有权人利益关系，使经营者放心经营，从长远看，林地有偿流转是一个带方向性的根本问题，是林业经营体制改革的重要内容和关键环节。

　　3.7下阶段天保工程建设调整建议

　　3.7.1建议国家在西部生态区位极其重要地区尽快实行森林生态效益补偿资金制度，达到永久性保护建设目的。

　　3.7.2加大后续产业发展的扶持力度和资金投入力度，拉动后续产业发展，增强工程建设的后劲和活力，以实现林业社会经济的可持续发展道路。

　　参考文献：

　　[1]郭红梅、宋贵平等内蒙古地区实施天然林保护工程的对策内蒙古林业调查设计2002.3

　　[2]赵鸣骥完善财政政策加强资金管理保障天然林保护工程顺利实施国家天然林保护工程网2001.10

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